한미FTA 협상 가속, 불균형 고착된 3차협상
한미FTA 3차협상 중간점검
서준섭(민주노동당)
한미FTA 제3차 협상이 종료되었다. 정부가 계획한 대로 올해 내 협상이 종결된다면 한미FTA 협상은 이미 중반을 넘어서고 있다. 지금까지 협상은 대의제(협상의 범위) 세팅, 소의제(주요 쟁점) 세팅, 양허/유보안 의제 세팅의 단계를 거쳐 왔다. 아직 핵심쟁점을 협상의제로 삼을 것인가에 대한 양국간 이견이 남아있고, 양허/유보에 대한 상대방의 요구수준을 완전히 파악된 것으로 보이지는 않으나, 그간의 협상을 통해 전반적인 협상 흐름과 윤곽은 드러난 것으로 보인다.
한편 다사다난하고 많은 쟁점이 한미FTA와 관련하여 형성되었다. 협상이 중반에 있는 이 시점에 한미FTA 협상개시선언 전후경과를 포함한 협상전반의 진행경과를 정리할 필요가 있는 것으로 보인다. 국가간 협상진행 경과에 초점을 맞춰 그간의 한미FTA 흐름을 파악하는 것은 향후 협상전망과 대응방안 모색에 유용할 것이다.
협상개시는 돌발적....통상교섭본부는 일사천리
한미FTA 협상개시선언은 돌발적이었다. 그 배경과 경과에 대한 의구심은, 완전히 해소되지는 않았지만, 이후 입수된 국내외자료를 통해 보다 명확해 졌다. 분명한 것은 최소한 김현종 통상교섭본부장은 한미FTA 추진을 위해 2004년 초부터 미국 행정부, 의회, 업계를 접촉하며 분주히 움직였고, 그 결과 2004년 이래 무역협회, 전미제조업협회, 한미 재계회의 등 일부 자본진영 역시 상호간 세미나 개최 등을 통해 한미FTA 추진을 모색한 것이 드러난다. 그리고 미국에서 한국과 FTA에 대한 관심이 증가하자 미국은 2004년 APEC 통상장관 회담에서 한미FTA 실무점검회의 개최를 제의하였고, 정부는 이를 수용하여 2005년 초반 3차례에 걸쳐 실무회의가 개최되었다.
2004년 이래 이러한 일련의 과정에서 미국정부는 쇠고기 등 농산물, 스크린쿼터, 자동차, 의약품, 지재권 등 우리 측 민감 사안에 대한 사전해결을 일관되게 주장하였고, 이는 향후 한미FTA 개시를 위한 사전전제조건으로 구체화되게 된다. 2005년 실무점검회의 이후 통상교섭본부는 11월 APEC 정상회담을 D-day로 삼고 한미FTA를 추동하였으나 4대 선결조건에 대한 타부처의 부정적 입장으로 인해 속도는 붙지 않았다. 그러나 9월 이후 대통령이 한미FTA 추진에 대한 결정을 내린 이후, 4대 선결조건은 순차적으로 해결되게 되며 한미FTA 협상개시선언으로 이어지게 된다.
물론 이러한 결정에 국민은 완전히 소외된 체 정부와 일부 자본진영에 의해 음모적으로 진행된 것은 자명하다. 그리고 정부부처의 합의보다는 통상교섭본부 등 일부 부처의의 협상추동과 대통령의 결정에 의해 한미FTA 추진이 힘을 받은 것 역시 분명한 것으로 보인다. 그리고 만일 그 결정과정에 외교안보적 혹은 정치적 요인이 개입되었다면 공식적인 라인보다는 비공식적인 라인에서 개입되었을 것이다.
어쨌든 협상개시 선언이 이루어진 후 제1차 협상까지 통상교섭본부는 일사천리로 달려간다. 협상개시선언장인 미국의회에서 김현종 본부장은 미국이 원하는 포괄적FTA를 추진할 것을 천명하였고, 3월 올해 안에 협상을 마무리 짓기로 미국과 합의하였다. 돌아보면 4대선결조건 해결은 미국이 원하는 가장 핵심적인 의제이기 때문에 사전조건으로 해결한 것이나, TPA 권한의 소멸시점을 강조하여 협상을 조속히 마무리하려는 것이 미국의 협상전략일 가능성이 높았음에도, 우리의 통상교섭본부가 자의이든 타의이든 그것에 부응한 것은 매우 중대한 사건으로 보인다.
그리고 통상교섭본부는 협상의 폭을 결정하는 4월 제2차 예비회담에서 아무런 문제의식 없이 미국이 원하는 17개 협상분과와 2개 작업반을 구성하는 것에 합의하였다. 물론 협상분과는 미국 무역법이 규정하는 분야에 맞춰 구성된 것이고, 2개의 작업반은 4대선결조건 중 완전 해결되지 않은 의약품과 자동차 문제를 집중논의하기 위해 구성된 것이다. 일반적인 FTA가 다루지 않는 약가정책이나 자동차세제 문제가 협상의 주요 의제로 부각되게 된 것은 미완의 2대 선결조건을 FTA 협상을 통해 완전해결하기 위한 미국의 의도가 관철된 것이다. 이것 역시 통상교섭본부의 자의이든 타의이든 미국의 요구에 부응하며, 협상의제부터 협상한다는 협상원론을 무시하고 만다.
어쨋든 순조롭게 돌아간 1차 협상
그리고 5월 정부는 우리측 협정문 초안 입안이 완료하였다. 통상교섭본부가 과거에 그러하였듯이 우리 측 초안은 주로 미국이 체결한 FTA를 기초로 입안되었고, 초안입안은 이해관계자의 의견수렴보다는 일부 전문가에 의존하여 작성된 것으로 보인다. 그 결과 우리의 협정문 초안이 국적이 불분명한 전형적인 미국식 FTA 초안이 나오게 된다.
사실상 여기까지 단계가 이후 한미FTA 협상의 방향을 결정했다 해도 과언이 아니다. 협상의 형국은 협상초기에 형성된다. 그럼에도 불구하고 사전협상 단계에서 정부는 도저히 “협상의 균형”을 도출할 수 없는 방향으로 협상분과와 협정문 초안을 구성하여 버렸다. 그 중요 원인은 무엇보다도 협상당국의 성향과 정책적 지향이었을 것이고, 부수적으로 4대전제조건의 수용, 촉박한 협상일정 수립, 구체적인 연구조사나 이해관계자의 의견수렴(요구사항 포함) 부족 등이 영향을 미쳤을 것이다. 더불어 사회적 합의 없이 협상개시 선언을 하고, 그에 따라 사회적 갈등을 촉발한 것 역시 자승자박으로 작용하였을 것이다.
어쨌든 제1차협상은 순조롭게 돌아간 것으로 보인다. 예정대로 양국의 초안을 통합하는 작업이 벌어졌다. 다만, 정부가 애초에 상품시장접근, 농산물, 섬유에 대한 별도의 협상분과 구성에 동의한 후에 3자를 별도의 chapter로 구성하지 않고 하나의 chapter로 초안을 구성하여, 농산물과 섬유 분야의 통합협정문 작성이 이루어지지 못했고, 미국이 반덤핑에 관한 협상을 거부하여 무역구제 분야의 통합협정문 작성이 이루어지지 않게 되자 우리 측이 협상균형상 위생검역 통합협정문 작성을 포기하여 결국 4개 chapter의 통합협정문은 1차협상에서 작성되지 못하였다. 여하튼 분과별로 통합협정문을 작성하며 상대방의 의도와 의중은 개략적으로 파악되는 협상이었을 것이다.
그 외 1차협상의 중요사건은 보건복지부가 5월4일 약제비적정화방안을 발표한 것에 대해 미국 측은 불쾌감을 표시하며 시행 연기/중단을 요구한 것이다. 미국은 통상교섭본부가 4대전제조건으로 의약품을 수용한 것은 한국정부가 새로운 약가정책을 조만간 시행하지 않고 FTA 협상을 통해 약가정책을 결정하는 것으로 받아들인 것으로 보인다. 그러나 분명하지 않은 것은 작년 김근태 당시 보건복지부 장관이 그러한 내용의 4대 선결조건을 수용하였는지 아니면 중간에 그 내용이 누군가에 의해 확대/왜곡되었는지에 있다.
아무튼 약제비적정화 방안은 제2차 협상을 결렬로 이르게 하였을 만큼 미국의 이해와 요구가 강력함이 분명히 드러났다. 당초의 정부의 계획대로라면 제2차협상 이전에 상품양허안 교환이 예정이었으나, 무슨 이유에선지 2차협상 이전에 상품양허안이 교환되지 않았다. 그 확실한 이유는 알 수 없으나 약제비 문제가 중대한 영향을 미쳤을 가능성 역시 높은 것으로 보인다.
2차협상에서는 첫날부터 약제비적정화방안 시행을 놓고 신경전이 벌어진다. 커틀러는 협상 첫날 기자회견에서 이 문제를 강력하게 언급하고 상품양허안 교환과 의약품을 연계하기 시작한 것으로 드러난다. 그리고 둘째날 의약품 작업반 협상을 거부하고, 연차적으로 다른 분과의 협상을 거부하며 결국 2차협상은 결렬의 사태에 이르게 된다. 일개 관료인 커틀러는 통상교섭본부장, 열린우리당, 국무총리, 청와대를 연차적으로 방문하며 약제비적정화방안의 시행을 연기/중단할 것을 요구하고, 그것이 받아들여지지 않자 전체협상을 결렬시킨 것이다. 그리고 노무현 대통령은 협상일정 마지막 날 떠나는 커틀러를 향해, 그럼에도 불구하고 본인은 한미FTA 추진의지가 있다는 취지의 발언을 하며 협상의 불씨를 살린다.
올해 안에 협상타결을 목표로 하고 나서 이렇게 미국이 강공으로 나오는 것에 대해 정부는 상당히 당황하였을 것으로 보이며, 미국이 정말 만만한 상대가 아님을 여실히 느꼈을 것이다. 어쨌든 FTA 협상을 지속하기 위해서는 미국이 요구하는 약제비적정화방안의 시행여부에 대한 결정을 내려야 했고, 정부는 20일인 입법예고기간을 60일로 연장하고 약제비적정화 방안 전체를 FTA협상 의제로 복원시키며 꼬리를 내린다. 그리고 포지티브리스트를 미국이 수용하였다는 것을 명분으로 삼아 싱가포르에서 별도의 의약품 협상을 벌이고, 이에 따라 상품양허안의 교환도 결국 성사된다.
그에 이어 미국 상원 31명의원이 노무현 대통령에게 3차 협상 이전에 쇠고기수입 재개를 결정하지 않으면 향후 FTA 협상을 장담하지 못한다는 취지의 협박성 편지를 보낸다. 결국 정부는 광우병 재발견으로 수입재개가 중단된 쇠고기 수입 재개를 위한 절차를 밟는다. 결국 9월 7일 쇠고기 수입재개 결정을 내리며 의약품에 이어 미국과의 기싸움에서 완전한 백기를 든다. 그리고 3차 협상은 정상적인 협상으로 복원된다.
3차 협상은 양국의 권리의무의 내용이 규정되는 협정문 협상과 더불어 최초로 양허안/유보안 협상이 진행되었다. 이로서 양국의 협상카드는 모두 공개되었고, 양국 협상단은 상대의 요구사항 전반을 명확히 파악하는 협상이 되었을 것이다. 그러나 3차까지의 협상은 미국과 한국의 협상주도권이 5:2 가량으로 협상불균형이 고착된 것 역시 명확히 드러냈다.
3차 협상.. 협상의 불균형이 고착화 됐다
무엇보다도, 3차협상까지 형성된 주요쟁점 82개 가량(정부 보고자료 기준)중에 조정관세 적용배제와 관세환급금지, 자동차세제개편, 약가정책 변경, 수입쿼터 관리강화, 다양한 지재권 제도변경, 독점 및 공기업의 의무강화 등 55개 가량의 쟁점은 미국이 우리에게 요구하는 쟁점임에 반해, 우리가 요구하는 쟁점은 개성공단 원산지 인정, 완화된 섬유원산지 적용, 반덤핑 발동요건 강화, 전문직 비자쿼터 등 22개 가량에 그쳐 의제형성에 있어 5:2의 극심한 불균형을 드러냈다.
더군다나, 우리 협상단이 제기한 쟁점 중 10여개 가량은 미국이 연방-주정부의 권한 관련 헌법문제(환경, 기술장벽 등), 법개정사항(무역구제 등), 미의회 권한(전문직 비자쿼터), 민간소관(자격상호인정, 기술장벽), 정치적 이유(개성공단) 등의 이유로 들며 강경 대응하고 있어 돌파구를 찾지 못하고 있다. 우리측 협상단이 이를 해결하지 못한다면 협상은 5:2가 아니라 5:1로 귀결될 수 있는 처지에 몰려 있는 것이다.
한편, 미국은 관세법(상품 등), 각종 세법(자동차 등), 지적재산권 관련 법(지재권), 공정거래법(경쟁), 전기통신사업법(통신) 등 최소 20여개 이상의 법개정을 요구하며 이들을 협상의제화에 대체로 성공한 반면, 우리의 경우 소수의 제도개편 요구조차 돌파하지 못하고 벌써부터 후퇴하는 모습을 보이고 있다. 우리 수출기업의 요구 1순위인 반덤핑 문제의 경우 미국 측이 협상을 거부하고 있어 협상단이 미국법에 저촉되지 않는 선에서 해결점을 찾으려는 입장으로 후퇴하는 모습이 대표적인 사례로 볼 수 있다.
한마디로 3차 협상에서는 정부가 의약품과 쇠고기 수입에 있어 완전히 백기를 든 후, 양국이 형성한 5:2의 주요쟁점에 대해 밀고 당기기 협상이 진행된 것이다. 즉 이러한 밀고 당기기에서 성공한다면 5:2가 되는 것이고, 실패한다면 5:1이 되는 것이다. 김종훈 대표가 3차협상에 대해 “탐색전을 마치고 막상 힘을 써보니 쉽지 않다”고 말하고 있는 것은 5:2로 밀린 상황에서 미국이 계속 5:1을 요구하자 쉽지 않음을 느끼는 것으로 볼 수 있다.
아무튼 정부의 입장으로서는 운신의 폭이 많지는 않은 것으로 보인다. 많은 주도쟁점을 형성시키지도 못한 가운데 최소한의 선물을 들고 와야 기업 등 이해관계자와 국회에 명분이 생기고 비판론을 극복할 가능성이 생기기 때문이다. 특히 반덤핑, 전문직비자쿼터, 자격상호인정, 업계가 요구한 16개 금융요구사항 등은 한미FTA로 가능한 얼마 되지 않은 선물임에도 미국이 강공으로 나오고 있어 3차 협상에서는 물러설 곳이 많지 않았던 것이다.
과연 4차 협상은..더 어두운 전망
10월 말로 예정된 4차 협상 이전에 화상회의 등 추가 협의가 이루어질 것으로 보도되고 있다. 사실상 협상이 올해에 마무리하기 위해서는 4차협상 이전에 상당한 진전이 있어야 한다. 그러나 한미양국 대표의 발표내용을 보면 화상회의가 추진될 분과가 일치하고 있지 않는 것으로 보아 아직까지는 동상이몽이 계속되는 것으로 보인다. 또한 수석대표가 상대에 대한 현실적인 대안을 요구하고 있는 것으로 보아, 협정문 및 양허/유보안 쟁점에 대한 대안제시가 4차협상 이전에 다각적으로 모색될 것으로 보인다.
특히 미국이 요구한 4대 선결조건의 마지막 의제인 자동차, 미국이 협상을 거부하고 있는 반덤핑 등은 4차 협상을 향한 마지막 기싸움 쟁점으로 남을 것으로 보이며, 농산물 양허를 필두로 양측의 양허/유보안에 대한 절충은 쉽지 않은 과제가 될 것으로 보인다. 4차협상 이전에 이러한 핵심쟁점 들에 대한 의견접근이 이루어지지 않는 경우 사실상 올해 안에 협상타결은 물건너 갈 것이기에, 9월과 10월 중 다양한 분과협상 뿐만 아니라 고위급 협상이 진행될 수 있을 것으로 예상된다. 반면 4차협상 이전에 매우 민감하거나 중요한 쟁점이 없는 분과의 경우 타협점을 찾을 가능성은 있는 것으로 보인다.
이상 한미간 협상의 진행 경과를 중심으로 한미FTA 협상을 검토하였다. 협상관련 정보가 충분하지 않은 상황에서 관측에 무게가 실려 있다. 또한 한미FTA 협상의 다른 축인 비판/반대 진영과 언론이 미친 영향, 국내정치 상황의 변동, 한미FTA 지원위원회 등을 중심으로 이루어지는 국내정치 및 여론형성에 대해서는 비중을 두지 않고 분석하였다.
그러나 4차 협상으로 이어지는 과정에는 국가간 협상뿐만 아니라 국내 여론 형성이 매우 중요할 것이다. 여름 휴가기간에 정부는 국내 여론 반전을 위해 쉬지 않고 열심히 일하며 갖가지 반론보도와 연구보고를 발표했던 것에 반해, 비판진영 전체는 쉬었던 것이 분명한 것 같다. 그리고 무더웠던 여름의 여파는 아직 지속되는 것으로 보인다. 그 결과 여론 추이가 다시 반전되고 있다. 한미FTA는 누가 더욱 열심히 일하는 가에 따라 그 결과가 판명날 것이다. 한국의 미래가 어디로 갈 것인가가 결정되는 역사적인 사건이며, 협상이 체결되고 나면 돌이키기가 상황이 더욱 힘들어 질 것인 만큼 분발이 필요한 것으로 보인다.
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